گزارش عملکرد شش‌ماهه سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نشان می‌دهد از مجموع ۸۸۸ هزار میلیارد تومان منابع پیش‌بینی‌شده، تنها ۶۷۰ هزار میلیارد تومان محقق شده است؛ به این معنا که منابع این سازمان با کسری ۲۱۸ هزار میلیارد تومانی روبه‌روست. این شکاف مالی در شرایطی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که دولت در سال آینده، علاوه بر تأمین هزینه‌های معیشتی، باید منابع موردنیاز برای بازسازی زیرساخت‌های آسیب‌دیده را نیز فراهم کند.
پرسش اساسی این است: وقتی منابع هدفمندی یارانه‌ها محقق نمی‌شود، دولت چگونه می‌خواهد هم حمایت معیشتی از مردم را حفظ کند، هم مانع خلق نقدینگی و تشدید تورم شود و هم اجازه ندهد هزینه این ناترازی بار دیگر به خانوارها منتقل شود؟
حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی، در تحلیل وضعیت منابع هدفمندی یارانه‌ها و چالش‌های پیش‌روی بودجه سال ۱۴۰۶ می‌گوید:
اقتصاد ایران در سال‌های اخیر با مجموعه‌ای از شوک‌های داخلی و خارجی مواجه بوده است؛ از تشدید تحریم‌ها و افزایش نااطمینانی‌های جهانی گرفته تا محدودیت‌های مالی و تجاری، محاصره دریایی و آسیب‌های زیرساختی ناشی از جنگ ۴۰ روزه. مجموعه این عوامل، ساختار تولید و تجارت کشور را تحت فشار قرار داده است.
در چنین شرایطی، بودجه سال ۱۴۰۶ باید سه مأموریت اصلی را دنبال کند: ایجاد ثبات و مهار بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان، افزایش تاب‌آوری در برابر شوک‌های احتمالی و تأمین منابع لازم برای بازسازی ظرفیت‌های تولیدی و زیرساختی کشور.
یکی از محورهای اصلی تحقق این اهداف، عملکرد سازمان هدفمندسازی یارانه‌هاست؛ سازمانی که مسئولیت تأمین بخشی از حمایت‌های معیشتی، به‌ویژه برای دهک‌های پایین درآمدی، و حفظ انسجام اجتماعی را بر عهده دارد. با این حال، بررسی عملکرد منابع این سازمان در شش‌ماهه نخست سال ۱۴۰۵، بر اساس جدول شماره ۱۴ قانون بودجه، از شکاف قابل‌توجه میان منابع پیش‌بینی‌شده و درآمدهای وصول‌شده حکایت دارد؛ شکافی که در صورت تداوم می‌تواند اجرای برنامه‌های حمایتی و تحقق اهداف بودجه سال آینده را با چالش مواجه کند.
کسری ۲۱۸ هزار میلیارد تومانی از کجا آمده است؟
بر اساس اطلاعات منتشرشده، منابع محقق‌شده سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها در شش‌ماهه نخست سال ۱۴۰۵، بدون احتساب ردیف‌های جمعی ـ خرجی، حدود ۶۷۰ هزار میلیارد تومان بوده است. این در حالی است که منابع پیش‌بینی‌شده برای این دوره ۸۸۸ هزار میلیارد تومان برآورد شده بود. به این ترتیب، تنها حدود ۷۵ درصد منابع مورد انتظار تحقق یافته و ۲۱۸ هزار میلیارد تومان کسری به ثبت رسیده است.
بخش عمده این کسری به عدم تحقق درآمد حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی توسط شرکت ملی گاز ایران بازمی‌گردد؛ به‌طوری‌که عملکرد این ردیف به حدود ۵۰ درصد پیش‌بینی‌ها رسیده است.
درآمدهای پیش‌بینی‌شده از محل فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها، سوخت مولدها و سوخت اضطراری، کارت‌های اضطراری جایگاه‌های سوخت و همچنین فروش گندم و آرد به صنف و صنعت نیز در این دوره با تحقق بسیار پایینی همراه بوده است.
وضعیت درآمدهای حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی نیز چندان مطلوب نیست. مجموع واریزی‌های ریالی این بخش تا پایان شهریور ۱۴۰۵ حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان (۱۴۰ همت) گزارش شده است؛ رقمی که در مقایسه با ظرفیت‌های اسمی صادراتی کشور پایین ارزیابی می‌شود.
ادامه این روند می‌تواند سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را برای اجرای تعهدات اجتناب‌ناپذیر خود، از جمله پرداخت یارانه نقدی، تأمین منابع خرید تضمینی گندم و حمایت از حوزه دارو، با تنگنای جدی نقدینگی مواجه کند.
در چنین شرایطی، دولت ممکن است برای جبران کمبود منابع به ابزارهایی مانند استفاده از تنخواه بانک مرکزی، تنخواه‌گردان خزانه‌داری کل، انتشار اوراق دولتی یا برداشت از حساب شرکت‌های دولتی متوسل شود. هرچند این روش‌ها می‌توانند در کوتاه‌مدت بخشی از کسری نقدینگی را جبران کنند، اما در صورت استفاده نامناسب و تداوم، خطر افزایش فشارهای تورمی و تشدید ناترازی مالی دولت را به همراه خواهند داشت.
جنگ، تحریم و بدهی‌های زنجیره‌ای؛ سه عامل تشدید کسری منابع
ریشه‌یابی این کسری نشان می‌دهد مسئله صرفاً به عملکرد اجرایی سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها محدود نیست و مجموعه‌ای از عوامل ساختاری، اقتصادی و نهادی در شکل‌گیری آن نقش دارند.
نخستین عامل، پیامدهای جنگ ۴۰ روزه و تشدید محاصره دریایی است. آسیب به زیرساخت‌های حیاتی اقتصاد، از جمله مجتمع‌های پتروشیمی و فولادی، ظرفیت تولید گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی را تحت تأثیر قرار داده است. کاهش ظرفیت تولید، از یک سو امکان تأمین خوراک گاز صنایع عمده را محدود می‌کند و از سوی دیگر، با ایجاد اختلال در مسیرهای صادراتی، وصول درآمدهای ارزی و ریالی پیش‌بینی‌شده را دشوارتر می‌سازد.
در کنار این عوامل، مشکلات نهادی و مالیاتی نیز به بی‌ثباتی جریان درآمدی دامن زده است. صدور بازداشت‌نامه‌های مالیاتی علیه برخی صنایع در ارتباط با بدهی‌های شرکت ملی گاز، به برداشت‌های نامنظم از حساب شرکت‌ها و اختلال در روند وصول مطالبات منجر شده است.
اما یکی از پیچیده‌ترین مشکلات، ارتباط زنجیره‌ای بدهی دولت به شرکت‌های پتروشیمی با بدهی این شرکت‌ها به شرکت ملی گاز است؛ چرخه‌ای که در نهایت می‌تواند منابع موردنیاز برای حمایت‌های معیشتی مردم را تحت فشار قرار دهد.
بر اساس این تحلیل، شرکت‌های پتروشیمی موظف به تأمین و عرضه کود شیمیایی اوره با قیمت یارانه‌ای هستند. با این حال، مشکلات توزیع، انحراف بخشی از کود شیمیایی از شبکه رسمی و قاچاق آن، موجب افزایش بدهی دولت بابت مابه‌التفاوت قیمت یارانه‌ای و آزاد به تولیدکنندگان شده است.
شرکت‌های پتروشیمی نیز با استناد به تسویه‌نشدن مطالبات خود از دولت، از پرداخت بدهی گاز به شرکت ملی گاز خودداری می‌کنند. به این ترتیب، یک زنجیره بدهی شکل گرفته است: دولت به پتروشیمی‌ها بدهکار است، پتروشیمی‌ها بدهی گاز خود را پرداخت نمی‌کنند و در نهایت منابع پیش‌بینی‌شده برای سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها نیز محقق نمی‌شود.
نتیجه این چرخه، انتقال مشکلات مالی از یک بخش به بخش دیگر و افزایش خطر اختلال در تأمین منابعی است که باید صرف پرداخت یارانه نقدی، خرید تضمینی گندم و حمایت از دارو شود.
چهار راهکار برای جلوگیری از تکرار کسری در بودجه ۱۴۰۶
با توجه به شرایط اقتصادی پیش‌رو و ضرورت حفظ منابع حمایتی، اصلاح سازوکار تأمین و وصول درآمدهای هدفمندی باید به یکی از اولویت‌های اصلی دولت و سازمان برنامه و بودجه در تدوین بودجه سال ۱۴۰۶ تبدیل شود. در این زمینه، چهار راهکار عملیاتی قابل طرح است:
۱. تشکیل کارگروه ویژه برای تأمین و وصول منابع
با توجه به وابستگی مستقیم حمایت‌های معیشتی به منابع هدفمندی، تشکیل کارگروهی دائمی در سطح عالی دولت ضروری است. این کارگروه باید با حضور مدیران ارشد اجرایی و مدیران عامل شرکت‌های ملی نفت، گاز و پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، به‌صورت ماهانه وضعیت تجهیز و وصول منابع را بررسی کند.
مصوبات این جلسات باید برای دستگاه‌های مرتبط لازم‌الاجرا باشد و اجرای آن‌ها به‌صورت مستمر و هفتگی مورد ارزیابی قرار گیرد تا از پراکندگی تصمیمات و انتقال مسئولیت میان دستگاه‌ها جلوگیری شود.
۲. اصلاح رویه‌های مالیاتی و جلوگیری از اختلال در وصول مطالبات
دولت باید با هماهنگی نهادهای نظارتی و قضایی، سازوکار وصول مطالبات سنواتی شرکت ملی گاز و تعیین تکلیف بدهی‌های مالیاتی را اصلاح کند.
جلوگیری از برداشت‌های نامنظم از حساب شرکت‌ها و طراحی سازوکاری برای وصول مطالبات صورتحساب‌های گاز، بدون متوقف کردن فعالیت‌های اقتصادی، ضروری است. همچنین تعیین تکلیف نحوه تسویه بدهی‌های مالیاتی شرکت ملی گاز و ساماندهی روند صدور بازداشت‌نامه‌ها می‌تواند به افزایش پیش‌بینی‌پذیری جریان نقدی این شرکت کمک کند.
۳. حل اختلافات مالی دولت و پتروشیمی‌ها بر سر یارانه کود اوره
برای پایان دادن به چرخه بدهی میان دولت، شرکت‌های پتروشیمی و شرکت ملی گاز، باید سازوکار پرداخت یارانه کود اوره مورد بازنگری قرار گیرد.
یکی از پیشنهادها، طراحی نظام تهاتر بدهی گاز شرکت‌های پتروشیمی با مطالبات آن‌ها از محل یارانه نهاده‌های کشاورزی است. همچنین می‌توان به جای پرداخت یارانه مستقیم به کود شیمیایی، حمایت را به شکل هدفمند به قیمت خرید گندم منتقل کرد.
اجرای چنین مدلی، در صورت طراحی دقیق و نظارت مؤثر، می‌تواند از انحراف منابع و قاچاق کود شیمیایی جلوگیری کند و هم‌زمان مسیر تسویه بدهی‌های زنجیره‌ای را هموار سازد.
۴. هدفمندتر کردن حمایت‌ها و بازسازی زیرساخت‌های انرژی
در بودجه سال ۱۴۰۶ باید سازوکار تخصیص منابع حمایتی به‌گونه‌ای بازطراحی شود که یارانه‌ها با دقت بیشتری به خانوارهای واجد شرایط برسد و منابع محدود دولت صرف حمایت مؤثرتر از گروه‌های هدف شود.
از سوی دیگر، آسیب‌پذیری زیرساخت‌های انرژی نشان داده است که اتکای بیش از حد به مسیرهای محدود تولید و صادرات، می‌تواند درآمدهای دولت را در معرض شوک‌های جدی قرار دهد. بنابراین، بخشی از سرمایه‌گذاری‌های عمومی در بودجه سال آینده باید به بازسازی زیرساخت‌های انرژی، افزایش ظرفیت تولید و متنوع‌سازی مسیرهای صادراتی اختصاص یابد تا وابستگی درآمدهای هدفمندی به مسیرهای راهبردی و شرایط تحریمی کاهش پیدا کند.
مسئله فقط تأمین یارانه نیست؛ مسئله حفظ قدرت خرید مردم است
آنچه از عملکرد شش‌ماهه سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها برمی‌آید، این است که کسری منابع این سازمان صرفاً یک ناترازی حسابداری نیست؛ بلکه می‌تواند به حلقه‌ای از مشکلات مالی تبدیل شود که پیامد نهایی آن بر زندگی خانوارها نمایان شود.
وقتی درآمدهای پیش‌بینی‌شده محقق نمی‌شود، دولت ناچار است میان تعهدات متعدد خود منابع محدودتری را توزیع کند؛ تعهداتی که از پرداخت یارانه نقدی و تأمین دارو تا خرید تضمینی گندم و بازسازی زیرساخت‌های آسیب‌دیده را در بر می‌گیرد.
بنابراین، مسئله اصلی در بودجه ۱۴۰۶ فقط پیش‌بینی منابع جدید نیست؛ بلکه ایجاد سازوکاری شفاف و قابل اتکا برای وصول درآمدها، تعیین تکلیف بدهی‌های زنجیره‌ای و جلوگیری از انتقال هزینه ناترازی به مردم است.
اگر دولت نتواند این گره‌های ساختاری را باز کند، کسری امروز ممکن است به تورم فردا، کاهش قدرت خرید خانوارها و دشوارتر شدن تأمین نیازهای اساسی مردم تبدیل شود. در نهایت، موفقیت بودجه سال آینده نه با اعداد پیش‌بینی‌شده، بلکه با میزان تحقق منابع و اثر واقعی آن بر زندگی مردم سنجیده خواهد شد.
